規劃海鮮4期 | 破解城鄉交流的土地制度障礙

時間:2018-02-07
規劃海鮮4期 |  破解城鄉交流的土地制度障礙



【編者按】


2017年8月,王富海董事長應邀參加2017(第十二屆)城市發展與規劃大會,并做題為《努力推進城鄉對流》的論壇報告。他認為,當前城鄉統籌有兩大難題,一是城鎮怎樣才能真正容得下進城農民,二是農民大比例進城后農村怎樣才能與城鎮“等值化”。針對前者,需要國家“以城市發展為中心”,綜合性、大幅度調整相關政策。針對后者,城鄉對流是關鍵前提,宅基地政策是關鍵點,市場化是關鍵路徑。以下是報告的下半部分。

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一、破解土地制度障礙是當前城鄉關系發展階段下的客觀要求 

由于城市化發展進程不同,與發達國家相比,我國當前的城鄉關系發展大致相當于上述日韓發展階段和歐洲發展階段之間的狀態——農村人口向城市轉移依然是人口城市化發展的主流方向,推動鄉村地區基礎設施建設和產業多元發展是當前城鄉統籌的主要內容,但與此同時,“逆城市化”的苗頭已經在國內經濟發達和城市化水平較高地區出現。



這一發展階段特征導致如下問題:


一是僅強調農村物質空間建設的城鄉統籌是效率低下的。目前我國的人口城鎮化仍處于高速發展區間,仍有大量的農村人口將向城市轉移。因此,導致農村凋敝的根本原因是城鎮化發展規律,是農業文明向現代城市文明演進的必然結果。當前比較強調的以物質空間建設和環境整治為主的新農村建設,對于農村發展環境的改善有顯著效果,但從城鄉協調融合的角度看,效率卻是較低的。當前農村發展更迫切需要的是生產方式、文化價值等能與當前的城市化發展趨勢和城鄉一體化發展的需求相匹配。而最大的難點,又是城鄉二元的土地制度障礙。

二是已現苗頭的逆城市化現象需要引起正面的關注。逆城市化是城市發展的規律,城市化進程到了一定程度,城市化與逆城市化就會同時出現。不同的人群有不同的需求,逆城市化也反映了一部分人的需求。比如隨著城市中產階級的興起,他們有更多的休閑需求,對更好的生態環境的需求,也有逃離城市喧鬧的需求等,并非只是低收入人群因為高生活成本而離開城市。

三是中國的逆城市化現象有制度因素。中國的城市與農村土地制度不同,農村土地制度改革的前景是驅動逆城市化現象的原因之一。比如拿到農村戶籍后,可以擁有農村土地、林地的承包權(如果是長期承包,相當于變相擁有產權)。農村宅基地也存在制度改革的前景,如果未來宅基地產權制度改革取得突破,宅基地能夠上市進行產權交易,將會賦予農村居民一筆可觀的財產性收入,還能夠刺激數量可觀的城市資本下鄉。國內目前數量極為可觀的小產權房,就是城鄉土地制度落差的畸形結果。

二、破解城鄉土地制度性障礙是國家全面深化改革的大勢所趨 


2015 年中國提出供給側結構性改革后,政策重點在消化過剩的產能、發展服務業,和經濟結構性改革方面。其中土地改革是一系列改革舉措中最能體現政策導向的改革。改革趨勢志在打破以往城鄉二元的土地制度,但當前核心目的也與國外發達國家在相應階段的土地改革目標相同——提高農業生產率和農民非農業收入(財產性收入),以促進農業人口的平穩有序市民化——發展階段決定了當前農村土地改革只能走到了一個比較粗淺的階段:在土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權“三權”中,宅基地使用權改革最難;在宅基地確權、宅基地有償退出補助、宅基地流轉三個方面,宅基地流轉的改革進展最為有限。根據十八大三中全會精神,進城落戶農民是否有償退出“三權”,應在尊重農民意愿前提下開展試點,現階段,不得以“三權”退出作為農民進城落戶的條件。

三、破解城鄉交流的土地制度障礙勢在必行 

綜合前述觀點,我認為:城鄉統籌發展是一個自然的發展過程,其目標是城鄉的一體化發展,其前提是城鄉要素的自由流動。鑒于國情和歷史原因,曾經城鄉二元對立的經濟社會結構及其產生的一系列制度性障礙是我國城鄉統籌發展的最大制約因素,所幸隨著城鄉關系的向前發展,舊的制度性障礙正在逐漸消解,城鄉二元的土地制度是最后也是最大的發展障礙。

城鄉二元的土地制度對我國城鄉一體化發展的阻礙作用不僅僅表現在增加了其他發展要素的流動成本,更體現在由于城鄉土地制度的不同,使得城鄉統籌工作、城鄉規劃建設不得不在城與鄉兩個不同的平臺上展開。平臺(市場)的不統一更甚于要素的難以流通。

因此,盡管當前農村土地制度改革(尤其是宅基地制度改革)牽涉廣、難度大、風險高,但仍是箭在弦上、不得不發,我們必須以此為突破口,進一步推動城鄉交流。

四、努力推進城鄉對流破局 
我們應站在城市科學的高度,著眼于農村土地制度改革,發出城鄉統籌的聲音:

1)探索城鄉參與的土地開發模式。打破傳統的征地慣性思維,把城鄉空間當作一個整體統一部署。逐步減少城市特權、縮小征地范圍,將空間生產和經濟建設的主動權賦予農村,因勢利導地使城市周邊的鄉村自發轉化為城市,而不是拆除重建。

2)探索建立城鄉統一的建設用地市場。以確權為基礎,逐步建立宅基地與上載房屋分開估價的估價制度,妥善解決歷史遺留問題,開展相關試點,允許建設用地指標和宅基地指標在城與鄉之間的流通,以滿足人口流動和集約用地的要求,同時通過規劃引導和完善配套提高土地收益。

3)建立城鄉空間稅收調節機制。在建立以社會為主體的土地開發模式、擴大農村土地使用權利的基礎上,針對土地開發、房地產買賣建立城鄉公平、統一的稅收條件節制,將農村土地開發、農村商業性房屋買賣也納入到統一的稅收管理體系,逐步建立覆蓋城鄉的財產稅制度。

4)統籌城鄉住房保障體系。住房保障意味著住宅可承受性、經濟性和適用性的增加,并不等價于政府建房比例的提高。應當考慮將擴大城市保障性住房供給與轉變城鄉空間土地開發模式相結合,允許農村廉租房建設、允許低收入階層租用農村住宅,通過多元化、社會化的方式實現保障性住房的空間供給。