規劃海鮮5期 | “國土空間規劃”要來了,城鄉規劃何在?

時間:2018-03-08
規劃海鮮5期 |  “國土空間規劃”要來了,城鄉規劃何在?



【編者按】


近日,《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用,推進‘多規合一’,實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合”。早在2013年,十八屆三中全會上就提出“建立空間規劃體系”的概念,此后中央城鎮化工作會議(2013年)、《國家新型城鎮化規劃》(2014年)、《生態文明體制改革總體方案》(2015年)相繼沿用此概念,要求“分為國家、省、市縣(設區的市空間規劃范圍為市轄區)三級”,“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容,全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”。而本次《決定》中的表述首次明確了“國土空間規劃”這一規劃品類及其地位,意味著空間治理的頂層設計思路更加清晰,長期混亂的空間規劃秩序有望得以厘清??臻g規劃體系的具體方案尚未出臺,城鄉規劃應當未雨綢繆,爭取主動。

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一、建立新的空間規劃體系是國家治理現代化的歷史必然 

國土空間客觀上的混亂和空間規劃體系上的混亂都與城鎮化的發展階段有關。當城鎮化率未及50%時,搞好城市建設是聚焦點,形成了行之有效的規劃體系;接近50%時,鄉村問題進入視野,城鎮規劃擴展為城鄉規劃。但鄉村與城市相比,面大點多單元小,鄉村規劃涉及到的政策要素遠比城鎮規劃的復雜,所以迄今為止鄉村規劃探索多年而未破題。如今,城鎮化率已超過50%,更多的要素影響城鄉發展。針對長期以來“政出多門、規劃打架”的混亂空間管理秩序,國家迫切需要建立有序有效的空間規劃體系。

二、新的空間規劃體系需要區分宏觀和地方兩大層次 

空間規劃體系并非簡單地將條條上的“多規”捏合在一起,還應基于空間要素特征和行政事權原則建立起分級管理體系。地方層面以城市為主體,規劃統籌具有更加明顯的動態特征,應當采取既有一定穩定目標又有動態過程的統籌策略與手段,而宏觀層面的規劃統籌則應偏重于建立相對穩定的目標和底線,以此向下提出明確的分工和剛性的要求。

三、城鄉規劃要深度參與國家(?。用婵臻g規劃,提高城鎮體系規劃的地位和作用 

在“國土空間規劃”指導約束各專項規劃的體系格局下,鑒于城鎮正日益成為國家經濟社會發展的主要載體和參與區域及國際競爭的重要平臺,以及國家治理現代化勢必要加大對空間規劃技術的倚重,全國(?。┏擎傮w系規劃應爭取成為“國土空間規劃”中具有支撐性的內容,發揮更加有效的作用,如厘清規劃管理邊界,依托城鄉規劃良好的層級傳遞機制,將城鎮體系規劃作為國家、省城鄉發展宏觀政策的有效載體和傳遞鏈條。

四、在城市層面,應當以總體城市規劃為統籌平臺 

在國土空間規劃體系中,應當明確地方層面的空間規劃要以城市總體規劃為主體,統籌協調各項要素的規劃,形成動態的“一張圖”管理體系,進而建立決策——實施——反饋——調整的統籌機制。這將是城鄉規劃地位的重大提升,相應的是在工作職責和規劃內容上的重大變化,規劃部門應當提早做出準備。