規劃海鮮28期 | 推動空間規劃體系升級的“兩個要件”和“三項工作”

時間:2018-09-07
規劃海鮮28期 | 推動空間規劃體系升級的“兩個要件”和“三項工作”


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編者按 

如何理順我國當前的空間規劃體系以推動空間治理現代化,如何重新認識城鄉規劃的地位和作用以促進新型城鎮化建設,是近年來規劃改革的主要線索和熱門話題。我們的主要觀點是:國土規劃與城鄉規劃分層運作,以完善新型城鎮化下的空間資源治理體系。接下來的幾期規劃海鮮將連載關于這一話題的見解,從對“三規合一”的檢討開始,提出以國土規劃為工具統領各類空間規劃的設想,最后從實施效用角度呼吁城鄉規劃回歸其城鄉建設管理使命。今天是該系列的最后一篇《推動空間規劃體系升級的“兩個要件”和“三項工作”》。


核 心 觀 點

國家自然資源部成立以來,空間規劃權責進一步集中優化,國土空間規劃體系正呼之欲出。在此空間規劃改革的關鍵時期,我們應繼續擴大在空間規劃改革領域的積累優勢和探索力度,深化對國土空間規劃體系的認識與思考,做好深化改革的技術和程序準備,加快推動“三規合一”向真正意義上的空間規劃體系升級。


 “兩個要件”:技術和機制雙管齊下

目前“三規合一”工作基本是以中心城區為對象,以城市規劃的技術體系為主干去銜接土地利用總體規劃、國民經濟和社會發展規劃的內容(如騰挪得到的可利用土地要落實到控制性詳細規劃調整中),城市可建設用地和建設項目安排成為最重要的成果輸出。而根據“一張藍圖”的涵義和要求,空間范圍應覆蓋整個行政轄區而非只是中心城區,主干平臺應是國土空間規劃而非城市規劃,協調重點應在明確各規劃的角色分工而非只是技術性內容的銜接。因此,在具體工作上,國土資源廳層面需要做好技術上和機制上的雙重探索。


一、技術層面的探索 

技術性的探索要體現空間治理科學化的發展要求。目前國土空間規劃最大的重難點是對城、鎮、村空間的治理,因為城、鎮、村空間的發展具有更為復雜的規律。與農業、林業、環保、旅游等空間邊界不同,城鎮村的邊界往往是動態變化的,不能采取相同的劃定方法。后者的劃定其實是國土空間規劃與城鄉規劃博弈協調的結果。城鎮村發展邊界的劃定既要將戰略性、系統性、趨勢性的因素納入考慮,也要結合實際建設發展情況去做動態調整,方能形成宏觀國土空間管控與基層城鄉科學發展的協調。同時,城鄉規劃還是宏觀規劃與地方事務的接口,因此在技術上必須針對一些“規定動作”(如上層次規劃和國土空間管控所關切的問題、國家要求貫徹落實的“行為規范”等等)明確審核要件,引導要求地方規劃主動落實。

另一方面,技術規范的統一也是國土空間規劃編制中需重點關注的問題。如按照自然資源管理的要求,對土地利用分類體系的調整;目前已顯龐雜混亂的各類保護區、發展區的劃定認定工作,也應統一收歸自然資源廳手中。



二、機制層面的探索 

機制性的探索要體現空間治理系統化、法制化、民主化的發展要求?,F階段工作焦點一是動態管理機制,二是省地事權劃分。

當前各類空間規劃管理普遍存在重編制輕實施的現象,習慣于行政申請式的被動管理模式,有時候建立了較好的技術方法,但因各種原因不能持續維護(,使規劃實效大打折扣。作為以“底線管控”為基本內容的國土空間規劃不能停留在邊界勾繪的層面,而應將相關規劃審查、實施監督、評估反饋、調整研究等環節納入統籌管理,形成閉環運行、動態維護、不斷反饋的規劃工作機制,并對規劃維護所需的財政、人員、技術等因素做出制度層面的保障。

另一方面,國土空間規劃指導下的各專業規劃的編制管理大多屬于地方事務,但其編制審查依據卻有相當部分來自于上層次的國土空間規劃——即前文所述的“規定動作”?!耙幎▌幼髡l規定”是加強國土空間規劃與其他空間規劃銜接的一個重要抓手,也是省層面規劃制度設計的焦點。而在地方層面,根據空間治理法制化、民主化的要求,宜將一些重要的法定空間規劃(如城市總體規劃)的審批權賦予地方人大,并明確以上層次國土空間規劃的管制要求作為重要審查依據,從而在制度上保證國土空間規劃的權威性、嚴肅性、傳遞性,并有效遏制地方“一任領導一任規劃”的現象。


 “三項工作”:近期工作抓手建議

空間規劃體系改革是一項系統性工作,不能用微觀手法去解決系統性問題。根據上述思路,建議省國土資源廳層面在近期開展如下工作,為系統性改革奠定更加堅實的基礎。


一、開展“空間規劃大普查” 

經濟社會發展的區域性差異顯著,各地各級所面臨的空間發展問題不同,各自建立的空間規劃序列不同。要制定全省統一的空間規劃體系,既要摸清各地的差異性以形成分類引導策略,更要全面分析各種空間規劃問題的形成機制,明確國土空間規劃可以解決和應該解決的問題。因此,建議對從省到鎮各層面空間性規劃的基本情況進行普查,了解已正式批準的、未批但在執行的和計劃編制的空間規劃的品類、數量、覆蓋情況、實施效果以及存在問題,以便總結有益經驗,提煉關鍵問題,為國土空間規劃的編制做好基礎準備。


二、加強規劃信息系統平臺建設 

我們發現,越是規劃信息平臺完善的地區,空間治理越為得力。因此,有必要將規劃信息整理當作國土資源調查這樣的基礎性工作去推進,將規劃信息系統當作基礎設施去建設。建議在地級以上城市加快基于GIS平臺的規劃信息調查和建庫,作為今后國土空間治理過程中匯總、統計、分析、查詢、決策、管制、監督的重要工具。


三、爭取國土空間規劃改革省部合作試點 

各省應結合規劃普查和平臺建設兩項工作,摸清自身情況和基本訴求,同時向自然資源部爭取省部合作試點。其中,立法是明確國土空間規劃的權威地位、工作機制和基本規則的重要手段和關鍵步驟。應將立法和政策預研作為一項重點內容,爭取影響部委決策,在未來全國性的規劃改革中搶占有利地位。