行動探索 | 青島市李滄區分區規劃實施評估

時間:2019-11-12
行動探索 | 青島市李滄區分區規劃實施評估


青島市李滄區分區規劃實施評估
項目獲獎:深圳市第十八屆優秀城鄉規劃設計二等獎
項目地址:山東省青島市李滄區
項目規模:97.98平方公里
開始時間:2016年3月至2017年4月
設計團隊:曾祥坤、宋成業、孫璐、葉樹南、錢征寒、王佳林、李明聰、吳飛、青島市城市規劃設計研究院


全文3200字,閱讀需要7分鐘


項目背景

李滄,是青島發展的一個側影,也是市轄區轉型發展的典型樣本。2016年,青島市新版總規獲批,中央也提出了生態文明建設、新型城鎮化等嶄新的理念要求,均亟需在區級層面貫徹落實。但是,李滄區分區規劃編制年代久遠且早已過期,在頻繁的上位規劃、政策變化下難以發揮作用。面對復雜的發展形勢和要求,李滄區決定“先評估后規劃”:以規劃實施評估為線索,總體把握李滄區資源稟賦及發展定位,明確近期和未來的規劃策略及要求,落實政策導向為重大項目建設提供依據,建立完善李滄區規劃實施評估機制。

該項目于2016年3月啟動,經歷了招投標、中期咨詢會、專家評審會、完善結題4個階段。前期邀請到中國城市規劃設計研究院、深圳市蕾奧規劃設計咨詢股份有限公司、廣州市城市規劃勘測設計研究院等國內一流規劃設計機構參與競標,最終由勝出的深圳市蕾奧規劃設計咨詢股份有限公司與青島市城市規劃設計研究院合作完成。


規劃思路

《李滄區分區規劃實施評估》通過主動式的規劃評估工作,回顧、梳理和總結過去十余年來李滄建設發展的成績和問題,檢討分區規劃編制實施的工作機制,并結合最新形勢對李滄發展所面臨的若干重大問題進行戰略性思考。

在工作框架上,根據評估工作目的,以兼顧分區規劃實施評估和李滄發展戰略思考的雙重需要為原則,提出“三結合、三評估”的工作思路:結合規劃情況做規劃成果評估,梳理當時李滄的規劃思路和內容框架;結合現實情況做規劃實施評估,總結當前李滄的發展特征和存在問題;結合形勢需求做規劃適應性評估,思考今后李滄的規劃策略和關鍵問題;最后形成綜合發展策略建議。


內容要點

整個項目成果由行政摘要、評估報告、專題報告和基礎資料匯編共同構成。評估工作的內容要點包括:

(1)規劃成果評估。作為整項工作的基礎,主要評估規劃成果的完整性、合理性和傳遞性,并借此梳理實施評估要點,總結當時規劃思路,盤點相關規劃政策資料。

(2)規劃實施評估。作為評估工作重點,主要評估規劃實施過程、規劃目標實現和用地設施落實情況。按照抓大放小、系統評估的原則,提煉李滄發展的現狀特征和總體性、關鍵性的問題。

(3)規劃適應性評估。作為整項工作的過渡環節,對照目標找差距,檢視資源找優勢,從內外兩個層面綜合得出下階段規劃的立足點和調整思路。

(4)策略發展建議。以上述評估為基礎,進一步提煉下階段發展的核心命題、應對思路和發展路徑,繼而從城區發展定位、規劃發展策略、規劃機制改革3個方面形成策略建議。


創新與特色

當前正處于新舊空間規劃的體系重構期、新舊法規制度的銜接過渡期和新舊空間問題的集中應對期,大部分市轄區規劃面臨著與李滄相似的問題。因此,項目在工作框架、技術方法、現實應用、機制改革等方面的一些創新特色具有了普遍價值。


1、系統探索效用導向型規劃實施評估的工作框架和方法體系

傳統上,由于規劃實施被狹義理解為規劃的向下傳導和許可管理,所以規劃實施評估在工作邏輯上偏重于監督導向或機制導向,聚焦于規劃落實和實施環節關系。由此建立的規劃實施評估工作框架較為程式化,容易湮沒內容重點,甚至得出刻舟求劍式的結論。

本項目率先提出了效用導向型的規劃實施評估框架,以“成果評估—實施評估—應用評估”組織評估過程,工作邏輯更為簡潔,將“針對過去”的評估作為“針對未來”的評估的基礎,為城市的下一輪發展服務。

在工作方法上,(1)評估重點由規劃落實情況向城市運行狀態轉變。透過規劃目標指標和管控要素的落實情況,深入考察城市經濟社會的發展水平和發展趨勢,并更加關注規劃實施后的空間績效和發展質量。例如,對于市政設施,不僅僅是評估建成度,還要結合人口、用地的空間分布及演化趨勢,綜合評估設施承載能力在空間上的梯次差異。(2)評估線索由指標監督考核向規律機制研究轉變,讓評估結論從“知其然”深入到“知其所以然”,找出可調控的影響因素,明確應遵循的發展規律。例如,分析李滄商業內卷化發展的機制原因,發現與李滄整體產業結構和人口政策密切相關,下階段規劃需從這兩點入手,而不是簡單地控制商業用地。(3)評估機制由單次行業評估向常態制度工作轉變,將規劃評估融入到規劃動態管理和規建管統籌當中,并以此為基礎指導市轄區規劃管理機制創新。


2、應用大數據等多維數據開展更為精準的評估分析

如:通過POI數據對住宅(建成年代和價格)、教育、醫療、金融、文體等各類用地設施進行精細化分析,評估其空間布局和演化過程與規劃的吻合度,分析其服務輻射范圍和等級體系;通過手機信令數據,開展交通狀況的動態化評估,分析不同地段的交通擁堵程度,評價主要道路的運行水平;深度挖掘人口和經濟普查數據,分析人、房、業關系中的特殊現象和趨勢,找出影響規劃實施的深層次原因。


3、服務于特大城市區級政府的規劃管理需求

在城市規劃實施重心下移的趨勢下,市轄區規劃必然走向新的發展階段,從“局長的規劃”變成“區長的規劃”,要強調規劃效用,解決實際問題。本項目在成果體系的設計上兼顧區領導和區規劃部門的雙層次規劃管理需求,以行政摘要形式為區領導城區發展決策提供參考,以評估報告和專題報告為區內相關規劃編制及規劃機制改革提供引導性建議。針對區級規劃管理關心建設工作的特點,項目著重強化了發展策略下的項目策劃和片區指引,按產業培育、公共服務、生態修復、綜合交通、綠色市政,明確近期可推進、能見效的建設項目和行動計劃,劃出六大重點發展片區,提出它們在新形勢下的發展定位、主導功能、發展規模和發展指引。


4、響應國土空間規劃改革,探索市轄區的規劃機制改革

自《城鄉規劃法》刪去相關表述以來,分區規劃地位日減。但從國土空間規劃改革強調傳遞性、協調性、操作性的要求來看,作為城市自上而下和自下而上兩種規劃模式的切合點,分區規劃仍可能是承上啟下的重要一環,發揮規劃傳遞、規劃協調和規劃管控的作用。項目探討了規劃改革形勢下市轄區規劃的地位和作用,并針對現實管理訴求,提出規劃機制的改進方向和比選方案,為李滄提出了建立分區規劃與發展規劃的“雙平臺”機制及其改革工作行動計劃。


實施效果
1、積極而顯著地推動了李滄區后續規劃工作的開展

項目受到以住建部原總規劃師陳為邦先生領銜的專家團隊和李滄區政府領導的高度認可,部分策略建議被納入李滄區2017年國民經濟和社會發展計劃,對區級城市空間戰略、項目安排等產生積極影響?;谠u估結論對李滄區后續控規編制提出城區定位、空間格局、區域協調、土地利用、重大設施、重點片區和城市更新方面的指導意見,有力推動李滄區的控規全覆蓋工作。


2、基于本項目,舉辦規劃學會城鄉規劃實施學術委員會舉辦“市轄區規劃和實施”學術沙龍

2016年,中國城市規劃學會城鄉規劃實施學術委員會舉辦“市轄區規劃和實施”學術沙龍。本項目的主要成果和經驗是沙龍討論的核心議題。會后形成題為《提高市轄區規劃地位,加強市轄區規劃實施》政策建議,上呈住房和城鄉建設部。


3、核心內容實現了學術成果轉化,經過多次全國性會議交流,在行業內引起了廣泛的關注和反響

文章《市轄區規劃——亟待強化的規劃操作平臺》收錄到中國城市規劃學會學術成果《理性規劃》一書中,并在2017年規劃年會期間得到廣泛傳閱。論文《新形勢下規劃評估的四個轉變》在2017年金經昌青年規劃師創新論壇上宣讀。主評專家崔功豪先生高度評價了交流內容。

 長期以來,規劃評估被視為規劃修改的前置性程序環節,在規劃管理中的重要作用沒有得到足夠的重視。隨著空間規劃體系改革和規劃實施重心下沉,在未來的城市規劃、建設、管理中,規劃評估工作將大有可為。用評估總結規劃和發展的問題,用評估探究城市發展規律,用評估啟發下輪規劃的編制實施,為規劃搭建起由“好編”“好批”通向“有用”“好用”的橋梁。本項目就是一次有益的嘗試和探索。